Как мы знаем, несогласованный с европейцами Закон «Об очищении власти» был проголосован ВР и подписан президентом. Участники законодательной аферы понадеялись, что в этом случае у европейцев не останется другого выхода, кроме как пойти навстречу «молодой украинской демократии». Чуда не произошло. Послезавтра десятки правок снова лягут на столы люстраторов. На практике, Закон стал очень удобным инструментом мести неугодных, привел к большому количеству исков в судах и, наконец, породил новую профессию – «оплачиваемый люстратор».
Заключение комиссии представляет собой подробный «разбор полетов» по целому ряду пунктов Закона «Об очищении власти». Как справедливо заметил опубликовавший документ Портнов: «Вывод комиссии является негативным для украинской власти и дискредитирует основные положения внедренных в стране люстрационных порядков».
Ключевое – «неоднократно»
В тексте правок европейцы обращают внимание на то, что разработчиками законопроекта так и небыли учтены множество их пожеланий. В частности, настоятельная рекомендация не связывать вместе две проблемы – борьбу с коррупцией и необходимость люстрации.
«В ходе встреч с украинскими властями делегация Венецианской комиссии высказывала мнение, что попытка справиться с двумя проблемами в одной части и использование одинаковых средств - не является оптимальной. Люстрация, с одной стороны, и антикоррупционные меры, с другой, - хоть и законны, но не идентичны по своей природе. Они также не являются предметом для международных правовых норм и требуют различных средств для борьбы с ними» - говорится в выводах. «Поэтому украинские власти должны рассмотреть возможность удаления разделов по борьбе с коррупцией из другой части законодательства».
Комиссия также комментирует слова премьера Яценюка о том, что под действие закона о люстрации подпадет около миллиона человек. «Крупномасштабный может привести к огромным бюррократическим тяготам и привести к атмосфере всеобщего страха и недоверия» - говорится в выводах.
Венецианскую комиссию не устроил тот факт, что в отношении судей действуют два закона: «Об очищении власти» и «О восстановлении доверия к судебной системе Украины». - «Отношения между этими законодательными актами остаются непонятными» - говорится в выводах.
внесла коррективы в перечень лиц, подлежащих люстрации. В частности, в выводах говорится: «что касается физических лиц, подпадающих под пункты «б» и «г», необходимы против них, которые относятся к фактам, указанным в соответствующем положении, и которые вступили в силу».
Речь идет о чиновниках, занимавших должности с 25 февраля 2010 года по 22 февраля 2014 г. и тех, кто, согласно решения суда, сотрудничал со спецслужбами других стран, призывал публично к нарушению территориальной целостности и суверенитета Украины; подстрекали к межнациональной вражде; принимал незаконные решения, осуществляли действия или бездействие, которые нарушают права человека и основные свободы, если нарушения согласуются с решениями Европейского суда по правам человека. По мнению юристов, также необходимо доработать статью, где говорится о сроках нахождения на должности люстрируемого. Формулировка «по крайней мере, год совокупно между 25 февраля 2010 г. и 22 февраля 2014 г.» требуют аргументации.
Комиссия выступила против поправок, которые зарегистрировали 21 апреля шестеро депутатов во главе с Олегом Ляшко. Они предложили проводить люстрационную проверку в отношении кандидатов в депутаты всех уровней и мэров городов. В случае если они занимали должности с 25 февраля 2010 года по 25 февраля 2014 года, то избираться им будет запрещено. «Предложение расширить список люстрируемых лиц кандидатами в депутаты парламента, мэрами городов и местными депутатами, по мнению Комиссии, противоречит фундаментальным принципам верховенства права» - утверждает по этому поводу Комиссия, а поэтому - «проект следует исключить».
В общем и целом, можно смело констатировать, что число правок и замечаний к авторам очищения по-украински – десятки. Не понятным остается тот факт, что ошибки, на которые не первый месяц указывают европейские , так и не были устранены. Логичных объяснений этому, на наш взгляд, два – либо у авторов не хватает профессионализма, либо просто нет желания. Но в обоих случаях возникает вопрос – зачем нам такие министры и законодатели?
Полная версия документа:
1. В октябре 2014 года Президент Парламента Совета Европы запросил мнение Венецианской комиссии в отношении Закона Украины «Об очищении власти» (так называемого люстрационного закона Украины, CDL-REF(2014)046).
2. Закон Украины «Об очищении власти» был принят Верховной Радой Украины 16 сентября 2014 года, подписан президентом Украины Порошенко 9 октября и опубликован в официальном вестнике 15 октября 2014 года. Закон вступил в силу и начал действовать 16 октября 2014 года.
3. В декабре 2014 года Венецианская комиссия составила предварительное мнение о Законе Украины «Об очищении власти» (люстрационном законе) (CDL-AD(2014)-044, Заключение №788/2014). В ходе подготовки мнения у Венецианской комиссии не было возможности посетить Киев и/или обсудить данный закон с украинскими властями. Также не хватало доступа к пояснительному докладу о люстрационном законе и перевода этого закона, предоставленного украинскими властями, что привело к некоторым неточностям.
4. Поскольку украинские власти вели конструктивный диалог об усовершенствовании данного закона, Венецианская комиссия решила, что принятое мнение будет временным до вынесения окончательного мнения.
5. В феврале 2015 года делегация Венецианской комиссии посетила Киев. Состоялся широкий обмен мнениями с представителями Министерства юстиции Украины, других органов государственной власти, а также гражданского общества. В марте 2015 года делегация Министерства юстиции Украины встретилась с докладчиками в Венеции.
6. В апреле 2015 года Венецианская комиссия получила от украинских властей ряд проектов поправок к Закону Украины «Об очищении власти», которые были переданы на рассмотрение в Парламент (CDL-REF(2015)015). Эти поправки находятся на рассмотрении и еще не были официально утверждены. Тем не менее, окончательное мнение принимает их во внимание при оценке закона. Соответствующий проект поправок в другие законодательные акты (особенно в избирательные законы и закон «О восстановлении доверия к судебной системе») также был внесен на рассмотрение Верховной Рады. Венецианская комиссия не рассматривала эти положения отдельно, кроме случаев, когда было необходимо понять сферу применения люстрационного закона.
7. В октябре Служба внешней разведки Украины, Верховный Суд Украины и группа из 47 членов парламента обратились в Конституционный Суд Украины для того, чтобы дать оценку совместимости некоторых положений «Закона об очищении власти» с Конституцией Украины и обеспечить авторитетное толкование некоторых положений Закона. 16 апреля 2015 года Конституционный Суд Украины решил отложить слушания до тех пор, пока поправки к Закону не будут официально приняты.
8. Г-жа В. Былкова, г-н Г. Папуашвили, г-жа А. Петерс, г-жа Х. Сухоцка и г-н Б. Вермеулен, а также г-н Герхард Райсснера (эксперт ДГИ) выступали в качестве докладчиков касательно этого Окончательного заключения.
9. Настоящее заключение основано на английском переводе Закона «Об очищении власти» и поправок к нему, внесенных украинскими властями. Он был принят Венецианской комиссией на ее... пленарном заседании (Венеция,...).
II. Применимая правовая основа
А. Национальная правовая основа
10. Конституция Украины предусматривает, что «права и свободы человека и их гарантии определяют содержание и направленность деятельности государства. /.../ Утверждение и обеспечение прав и свобод человека является главной обязанностью государства» (статья 3). Перечень прав человека, предоставленных гражданам Украины и другим лицам, находящимся на территории или под юрисдикцией Украины входит в главу II Конституции. Глава содержит, среди прочего, запрет дискриминации («Граждане имеют равные конституционные права и свободы и равны перед законом», - статья 24), право на личную и семейную жизнь, включая защиту персональных данных (статья 32) и право на «участие в управлении государственными делами, во всеукраинском и местных референдумах, право свободно избирать и быть избранным в органы государственной власти и органы местного самоуправления», а также право на «равное право на доступ к государственной службе и службе в органах местного самоуправления» (статья 38).
11. Закон «Об очищении власти» устанавливает условие для очищения власти, которое определяется как «запрет законом или решением суда для конкретных лиц занимать определенные должности в центральной и местной власти» (статья 1 (1)). Проект поправок немного подкорректировал определение, говоря о запрете, действующем «в органах государственной власти, органах местного самоуправления, в том числе аппаратов самоуправления и их секретариатов» (проект статьи 1 (1)).
12. Закон гласит, что процесс очищения власти направлен на «отстранение от государственного управления тех лиц, которые приняли решение, осуществили действие или бездействие (и/или способствовали их принятию) содействующие узурпации власти Президентом Украины Виктором Януковичем и стремились подорвать основы национальной безопасности и обороны, или нарушили права и свободы человека» (статья 1 (2)). Проект поправок устранил это положение, заменив его преамбулой, которая подводит итог недавней истории Украины и подчеркивает необходимость для государственных должностных лиц проявлять лояльность по отношению к фундаментальным ценностям конституционной демократии.
13. Принципы, на которых должен быть основан процесс очищения, следующие: верховенство закона и законности; открытость, прозрачность и общественная доступность; презумпция невиновности; индивидуальная ответственность; и гарантии права на защиту (статья 1 (2)). Проект поправок добавил принцип пропорциональности (проект статьи 1 (2)).
14. Статья 2 Закона содержит перечень лиц, которые занимают должности, к которым применяются меры очищения власти. Статья 3 перечисляет критерии, на которых очищение власти (люстрация) должно быть основано.
15. Закон «Об очищении власти» является первым всеобъемлющим и всеохватывающим законом о люстрации, принятым в Украине. Тем не менее, 8 апреля 2014 года принят парламентом «Закон о восстановлении доверия к судебной системе Украины», который представил люстрацию как судебный скрининг в судебной системе. Совет Европы предоставил комментарии к этому Закону и пришел к выводу, что закон нуждается в пересмотре в связи с определенными недостатками, относящихся как к условиям судебной проверки, так и процессуальным гарантиям, предлагаемым в его рамках. Проект поправок, касающихся этого закона в настоящее время находится на рассмотрении в Верховной Раде и не оценивался Советом Европы. В марте 2015 года, Венецианская комиссия и Дирекция по правам человека и соблюдению законности опубликовали совместное заключение о праве на судебную власть и статусе судей Украины (CDL-AD (2015) 007). Они отметили, что переходная Статья 6 этого закона предусматривает оценку квалификации судей, и предупредили, что «положение должно быть приведено в соответствие с процессом люстрации».
В. Международная правовая база
16. Люстрация не предусматривает и не регулируется каким-либо конкретным международным документом. Такие инструменты в области прав человека, как Европейская конвенция 1950 г. о правах человека и Международный пакт о гражданских политических правах 1966 г обязательны для выполнения в Украине и в полной мере применимы здесь. Эти инструменты запрещают дискриминацию (статья 14 ЕКПЧ и Протокол к ней 12, статья 26 МПГПП) и предоставляют право на уважение к частной жизни (статья 8 ЕКПЧ, статья 17 МПГПП). В соответствии со статьей 9 Конституции Украины, «международные договоры, которые вступили в силу, согласие на обязательность которых дано Верховной Радой Украины, являются частью национального законодательства Украины».
17. Статья 21 Всеобщей декларации прав человека гласит, что «каждый человек имеет право принимать участие в управлении своей страной непосредственно или посредством свободно избранных представителей» (п. 1) и «каждый человек имеет право равного доступа к Государственной службе в своей стране» (п. 2). Хотя Всеобщая декларация не является юридически обязательной, большинство ее положений отражают нормы обычного международного права. Статья 25 (с) Международного пакта ООН о гражданских и политических правах предоставляет каждому гражданину право и возможность без каких-либо различий, таких как раса, цвет кожи, пол, язык, религия, политические или иные убеждения, национальное или социальное происхождения, имущественное, сословное или иное положения, и без необоснованных ограничений, иметь доступ на общих условиях равенства к государственной службе в своей стране.
18. Люстрация рассматривается в Резолюции Парламентской Ассамблеи Совета Европы 1096 (1996) как мера по ликвидации наследия бывших коммунистических тоталитарных систем. В резолюции говорится, что люстрационные меры «могут быть совместимы с демократическим государством на законодательном уровне в случае соблюдения несколько критериев» (п. 12). Эти критерии следующие: индивидуальная вина должна быть доказана в каждом отдельном случае; право на защиту, презумпция невиновности и право на обжалование в суде должны быть гарантированы; различные функции и цели люстрации, а именно защита вновь возникшей демократии и уголовного права, права людей, предположительно виновных, должны соблюдаться; и люстрация должна иметь строгие ограничения во времени и периоде ее выполнения и сроке экранирования. Критерии более подробно изложены в докладе, прилагаемом к резолюции 1096 (1996), который содержит руководящие принципы для обеспечения того, чтобы законы о люстрации и подобные административные меры соответствовали требованиям государства, основанного на верховенстве закона (далее Руководящие принципы 1996),
19. Люстрация рассматривалась в Европейском суде по правам человека в ряде случаев, связанных с соответствующим законодательством, принятым в Словакии (Турек против Словакии), Польше (Матьек против Польши, Любош против Польши, Бобек против Польши, Шульц против. Польша), Литве (Сидабрас и Дзяятус против Литвы, Райнис и Гаспаравициус против Литвы, Змкус против Литва), Латвии (Жданок против Латвии, Адамсонс против Латвия) и Румынии (Найдин против Румынии).
20. Европейский Суд применил аналогичный подход в виде резолюции 1096 (1996) и Руководящих принципов. Он пришел к выводу, что люстрация не является нарушением прав человека, потому что «демократическое государство вправе требовать от государственных служащих лояльности с конституционными принципами, на которых оно основано». Суд также неоднократно ссылался на понятие «демократии, способной защитить себя». Такая демократия должна быть в состоянии принять меры, предотвращающие возврат тоталитарного режима. В то же время, суд разъяснил, что люстрация может нарушать права человека, если, например, лица, подлежащие ей, не имеют достаточного доступа к секретным материалам, связанным с их делами; если эти лица лишены процессуальных гарантий; если люстрация относится к должностям в государственной и частной сфере; или, если законы о люстрации остаются в силе, когда потребность в них отпала и/или нет представления об их непреходящей полезности.
21. В дополнение к Европейскому суду по правам человека, несколько национальных конституционных судов - особенно суды Чехословакии, Польши Чехии – уже имели возможность на практике оценить законность законов о люстрации.
22. Ранее Венецианская комиссия уже рассматривала два случая проведения люстрации – в отношении проекта закона о люстрации в Албании и «бывшей югославской Республике Македония». В обоих случаях Комиссия приняла европейские стандарты, основанные на прецедентном праве Европейского суда и постановлении 1096 (1996), подтверждаемые практикой национальных конституционных судов.
III. Оценка Закона «Об очистке власти»
А. Цели Закона «Об очищении власти»
23. Закон «Об очищении власти» отличается от люстрации законов, принятых в других странах Центральной и Восточной Европы тем, что он является более широким по охвату. Он преследует две различные цели. Первая - защищать общество от людей, которые из-за их поведения в прошлом могли бы представлять угрозу для вновь созданного демократического режима. Вторая - очистить государственную администрацию от физических лиц, которые занимаются масштабной коррупцией. Термин люстрация, в ее традиционном смысле, охватывает только первый процесс.
24. Венецианская комиссия признает, что обе цели, преследуемые законом «Об очищении власти», являются законными.
25. Новое демократическое государство может иметь веские причины, чтобы удалить из общественной жизни, на временной основе, людей, которые занимали высокие должности при предыдущем, недемократическом режиме или тех, кто занимается серьезным нарушением прав человека. Это ограничивает риск того, что новый режим будет запятнан с самого начала недемократическими практиками. Это укрепляет доверие общественности к новому правительству и позволяет обществу сделать новый, свежий старт. В то же время, важно иметь в виду, что люстрация не является формой уголовного судопроизводства. Он никогда не должна использоваться в качестве замены уголовного наказания, когда такие санкции будут гарантией, либо в качестве меры возмездия и мести.
26. Меры по борьбе с коррупцией также играют важную роль в формировании демократического общества. В дополнение к подрыву национальной экономики, коррупция может представлять угрозу безопасности. Она также имеет негативное влияние на доверие в государственным учреждениям и на социальной сплоченности в обществе. В Украине коррупция в течении какого-то времени была широко распространенной проблемой с тенденцией к росту. В 2014 г. в рейтинге восприятия коррупции Transparency International Украина заняла 142-е место из 175 стран. Борьба с коррупцией является долгосрочным процессом. Коррупция, как только она укоренилась в социальной жизни, вряд ли может быть ликвидирована через единовременные меры.
27. Закон «Об очищении власти» рассматривает две проблемы, которые стоят перед молодой украинской демократией - недемократические элиты ранее лояльные к президенту Януковичу и коррумпированные чиновники. При этом он выходит за рамки процесса люстрации, как это определяется традиционно. В ходе встреч с украинскими властями, делегация Венецианской комиссии неоднократно высказывал мнение, что, попытка справиться с двумя проблемами в одной части законодательства, и использование одинаковых средств не является оптимальным. Люстрация, с одной стороны, и антикоррупционные меры, с другой стороны, хотя и законны, не идентичны по своей природе. Они также не являются предметом для международных правовых норм и требуют различных средств для борьбы с ними.
28. Венецианская комиссия понимает, что конкретно в контексте Украины, организационно коррупция на самом деле тесно связана с недемократическими методами режима президента Януковича. Этот режим, не служа какой-либо конкретной идеологии, был создан, чтобы правящие элиты приумножили свое личное богатство. Широко распространенная коррупция вместе с систематическим злоупотреблением властью была в числе средств для достижения этой цели.
29. Тем не менее, несмотря на взаимосвязь между коррупцией и антидемократическими практиками в Украине, связанными с этими двумя угрозами, в молодой украинской демократии в значительной степени работа с ними порождает практические трудности (см, например, пп. 54-58). Поэтому украинские власти должны рассмотреть возможность удаления разделов о борьбе с коррупцией из другой части законодательства (Закон о принципах предотвращения и противодействия коррупции), или, по крайней мере изменить процедуры очищения в отношении лиц, подпадающих под статью 3 (8) Закона «Об очищении власти», чтобы отразить различия между люстрацией в традиционном смысле и борьбой с коррупцией.
30. Закон «Об очищении власти» запрещает определенным категориям лиц занимать определенные государственные должности. Венецианская комиссия подчеркивает, что в соответствии с концепцией «демократии, способной защитить себя», государство имеет право исключить из доступа к государственным должностям тех людей, которые могут представлять угрозу для демократической системы и/или показали себя недостойными для служения обществу. В то же время, как отметил Европейский суд по правам человека в случае с Жданок, «каждый раз, когда государство намерено применять принцип демократии, способной себя защитить», чтобы оправдать вмешательство в права личности, оно должно тщательно оценить масштабы и последствия этой рассматриваемой меры чтобы убедиться, что достигается баланс /.../ «правового регулирования введения ограничений на доступ к публичным должностям», таким образом, должно быть ясно, и не произвольно характер и должен уважать Принцип пропорциональности.
Б. Личная Сфера применения Закона
1. Положения, которые подлежат очищению
31. Должности, подлежащие очищению, перечислены в статье 2 Закона. Они не могут быть заняты лицами, подпадающими под статью 3 Закона. Лица, которые сейчас занимают эти должности, уже были проверены, или будут проверены в ближайшее время, в соответствии с графиком, утвержденным Кабинетом Министров Украины. Если они признают сами, или обнаружится, что они принадлежат к одной из категорий, в соответствии со статьей 3 они должны быть немедленно уволены. При рассмотрении кандидатов на эти должности, будет учтено, что если они подпадают под одну из категорий статьи 3, им будет отказано в назначении.
32. 1996 Руководство по люстрации предусматривает, что:
• Люстрация должна касаться должностей, по поводу которых есть основания полагать, что вопрос будет представлять значительную опасность для прав человека или демократии;
• Люстрация не применяется к выборным должностям; и
• Люстрация не применяется к позициям в частных или полу-частных организациях.
33. Список в соответствии со статьей 2 Закона содержит довольно обширный перечень должностей во всех сферах государственного управления (государственных, правоохранительных, судах, армии и т.д.). Премьер-министр Арсений Яценюк считает, что в целом, закон должен быть применен к около одного миллиона человек. Украинские власти, однако доказывают, что воздействие мер люстрации на госслужащих не будет таким широким, как опасались раньше.
Как заявила в своем заключении Венецианская комиссия, определить личную сферу применения Закона будет очень проблематично. Это не только риск нарушения отдельных основных прав: он также влияет на функционирование всей государственной службы и социума Украины, что приведет к серьезным антагонизмам и стимулированию злобы на тех, кто работает в прежнем режиме. Крупномасштабный процесс люстрации может привести к огромным бюрократическим тяготам и привести к атмосфере всеобщего страха и недоверия.
34. Статья 2 (4) касается «профессиональных судей». По отношению к ним, проект поправок никаких изменений не вносит. Это говорит о том, что деятельность судьей по-прежнему регулируется двумя законодательными актами, относящимися к люстрации: Законом «Об очищении власти» и Закону «О восстановлении доверия к судебной системе Украины». Отношения между этими законодательными актами остаются непонятными.
35. Судьи Конституционного суда уже были включены в статью 2 (4). Это включение не противоречит как таковое с действующими международными стандартами.
36. Как заявила Венецианская комиссия в своем промежуточном заключении, включение статьи 2 (11), относящейся к «лицам, намеревающимся занять должности, указанные в пунктах 1-10 этой части», это явная ошибка. Негативные результаты проверки в рамках люстрации не мешает этим лицам намереваться занять определенную позицию, но препятствует назначению на нее. Тем не менее, проект поправок сохранил эту категорию.
37. В проект поправок вошла новая статья 2 (12), которая расширяет сферу должностей, подлежащих очищению, до «кандидатов в члены парламента Украины, кандидатов в члены Верховной Рады Автономной Республики Крым, областные, районные, городские, деревенских городские советы, кандидатов в Президенты Украины, кандидатов в села, города, а также претендентов на мэров городов в соответствии с законом». Это положение является проблематичным по двум причинам.
38. Во-первых, включение членов парламента Украины, членов Верховной Рады Автономной Республики Крым и членов различных советов нарушает фундаментальный принцип, который заключается в том, что «люстрация не распространяется на выборные должности, если этого не предусматривает переизбрание кандидата» (1996 Руководящие указания, пункт д.)).
39. Во-вторых, применительно к «кандидатам», положение сталкивается с теми же трудностями, что и статье 2 (11), а именно, что люстрация должна удержать человека от приобретения определенного положения, а не от намерения быть претендентом на него.
40. В ходе одной из встреч с представителями Украины, Венецианская комиссия была проинформирована, что проект статьи 2 (12) не должен возвращать кандидатов на соответствующие должности в новой категории должностей, подлежащих Очищению власти. Вместо этого, он ввел обязательство для этих кандидатов предоставить заявление о доступности информации о них в Едином государственном реестре о том, подпадают ли они под одну из категорий, перечисленных в статье 3 Закона. Предоставление ложной информации повлечет за собой отмену регистрации кандидата. Система несколько похожа на модели, используемые в Польше.
41. Венецианская комиссия отмечает, что такой регулирование, даже если это применимо к кандидатам на выборные должности, не будет противоречить международным стандартам.
42. Для того чтобы понять смысл, вложенный украинскими властями в соответствующие положения проекта поправок (проект статьи 51 (51) Закона о выборах Президента Украины, проект статьи 54 (71) Закона о Выборах членов парламента Украины) имеет смысл их пересмотреть, потому что текст - по крайней мере, в английском переводе - не вполне понятен. Что, например, означает «тот факт, что к ним применяются запреты /.../ или не применяются соответствующие запреты»? Значит ли это, что речь идет исключительно о тех случаях, когда человек был официально люстрирован и включен в реестр или трактовка шире? Текст проекта поправок не проясняет, состоится ли отмена регистрации кандидата в зависимости от судебного рассмотрения или нет.
43. В то же время, проект статьи 2 (12) следует исключить, так как он неуместен и вводит в заблуждение.
2. Критерии для очищения власти
44. Критерии для очищения власти перечислены в статье 3 Закона. Лица, подпадающие под одну из категорий в этом положении, не могут занимать позиции, перечисленные в статье 2 Закона на период 5 или 10 лет.
45. Период запрета на 10 лет относится к следующим категориям:
а) Лица, которые занимали высокие должности в государственном аппарате, по крайней мере в течении года в период с 25 февраля 2010 года по 22 февраля 2014 года;
б) Лица, которые занимали определенные должности, в основном в военных, правоохранительных, судебных или медиа секторах, в период с 21 ноября 2013 года и 22 февраля 2014 года;
в) Лица, которые занимали высокие должности в Коммунистической партии или комсомоле в советское время или работали в качестве наемных работников или агентов КГБ в этот период;
д) лица, которые обогатились в нарушение Закона о принципах предотвращения и противодействия коррупции.
46. Период запрета на 5 лет применяется к следующим категориям:
а) Судьи, прокуроры, сотрудники полиции и других правоохранительных органов, которые были активно вовлечены в преследование Януковичем деятельности Майдана и демонстрантов;
б) Должностные лица и сотрудники центральных и местных органов власти, которые занимали высокие должности в государственном аппарате в период с 25 февраля 2010 года по 22 февраля 2014 году, которые не включены в категории 1а) выше, и которые способствовали узурпации власти г-на Януковича, стремясь подорвать основы национальной безопасности, обороны или территориальной целостности Украины, нарушая права и свободы человека.
в) Должностные лица и сотрудники центральных и местных органов власти, чьи решения, действия или намерения были направлены та то, чтобы предотвратить реализацию конституционного права на мирные собрания, митинги, демонстрации, шествия или нанесли вред жизни, здоровью или имуществу в период с 21 ноября 2013 года по 22 февраля 2014 года.
г) Должностные лица и сотрудники центральных и местных органов власти, если решение суда в отношении них определило, что они сотрудничали в качестве тайных осведомителей со спецслужбами других стран, чтобы обеспечить предоставление информации; осуществляли действия или принимали решения, направленные на то, чтобы подорвать национальную безопасность, оборону или территориальную целостность Украины; призывали публично к нарушению территориальной целостности и суверенитета Украины; подстрекали к межнациональной вражде; принимали незаконные решения, осуществляли действия или бездействие, которые нарушают права человека и основные свободы, если нарушения согласуются с решениями Европейского суда по правам человека.
47. Что касается физических лиц, подпадающих под пункты б) -г), необходимы решения суда против них, которые относятся к фактам, указанным в соответствующем положении, и которые вступили в силу.
48. 1996 Руководство по люстрации четко указывает на то, что:
• Люстрация должна быть направлена только против лиц, которые играли важную роль в совершении серьезных нарушений прав человека или которые занимали высокую должность в организации, ответственной за серьезные нарушения прав человека;
• Никто не может подвергаться люстрации исключительно из-за личных мнений или убеждений; и
• Люстрация должна быть основана на принципе индивидуальной (не коллективной) ответственности.
49. Кроме того, люди, которым не исполнилось 18 лет, когда они осуществляли такие действия, которые добровольно отреклись и/или отказались от членства в соответствующей организации до перехода к демократическому режиму, или кто действовал по принуждению, должны быть исключены из люстрации.
50. Статья 3 (1) - (2) увольняет отдельных лиц на основе должностей, которые они занимали в период президентства Виктора Януковича в 2010-2014 годы (1) или во время событий Майдана на рубеже 2013-2014 гг. (2). Необходимость увольнения основана исключительно на позиции, которая априори не противоречит международным стандартам, при условии, что она касается высоких должностей в организациях, ответственных за серьезные нарушения прав человека и серьезных случаев халатности. Венецианская комиссия не полностью убеждена, что все позиции, перечисленные в статье 3 (1) - (2) соответствуют этому условию. Она отмечает, однако, что украинские власти смогут лучше оценить, какие государственные учреждения играют важную роль, участвуя в недемократических процессах, в течение двух соответствующих периодов.
51. Сроки, установленные в статье 3 (1) – занимать должность «по крайней мере год совокупно между 25 февраля 2010года и 22 февраля 2014 года» – требуют аргументации. Учитывая, что статья 3 (1), в основном относится к должностям высокого уровня в рамках государственной администрации, неясно, почему необходим минимальный срок пребывания в должности, и почему это минимальный срок был установлен на один год.
52. Статья 3 (3) увольняет «полицейских, прокуроров и других сотрудников правоохранительных органов, которые, ввиду решений, действий или бездействия, приняли меры (и/или сделали вклад в их принятие) для уголовного преследования и привлечения к уголовной ответственности лиц, подлежащих полной личной амнистии в соответствии с Законом Украины № 792-VII от 27 февраля 2014 года о внесении изменений в Закон Украины «О предоставлении амнистии в Украине относительно полной реабилитации политзаключенных». Венецианская комиссия не имеет в своем распоряжении Закона № 792-VII, чтобы изучить содержание этого положения. Тем не менее, круг лиц, подпадающих под это определение, кажется довольно обширным. В перечень попали не только те, кто не принимал активное участие в обвинениях, но и те, кто помогал им своим бездействием (не требуется знание или намерение) или способствовали в любой др. форме.
53. Согласно статье 3 (5) - (7), под увольнение попадают определенные категории лиц, в отношении которых вступило в силу решение суда.
54. Статья 3 (8) относится к борьбе с коррупцией. Ею увольняются лица, в отношении которых проверка, согласно закону «О принципах предотвращения и противодействия коррупции», выявила «ненадежность данных об их собственности, активах, расходах и финансовых декларациях, или членов их семей» и/или несоответствие стоимости имущества данным, представленным в налоговые органы. После широких переговоров с украинскими властями, Венецианская комиссия получила более глубокое понимание того, что данные будут проверяться (приобретение активов в течение времени, когда занимались должности, указанные в пп. 1 10 статьи 2), как процедура проверки осуществляется на практике, а также о роли различных органов (налоговые органы, проверяющие органы и т.д.). Венецианская комиссия также признала, что масштаб коррупции в Украине и ее последствия повлияли на стабильность страны и общественное доверие к гос. институтам.
55. Венецианская комиссия не оспаривает, что статья 3 (8) преследует законную цель, а именно защиту украинского общества от бича коррупции. Она отмечает, однако, что формулировка положения является спорной. Автоматическое лишение права доступа к публичным должностям на период в 10 лет всех лиц, чья проверка показала некоторые нарушения, независимо от характера и степени этих нарушений, это радикальная мера. Сомнительно, может ли он отвечать принципу пропорциональности принципов процесса очищения (статья 1 (2) Закона).
56. Кроме того, вероятно, что борьба с коррупцией может эффективно обеспечиваться с помощью других правовых актов, помимо Закона «Об очищении власти». Закон о принципах предотвращения и противодействия коррупции предусматривает специальную проверку лиц, которые стремятся занять должности, связанные с осуществлением государственной власти или функций местного самоуправления (статья 11). Круг этих должностей очень схож с тем, который согласован в статье 2 Закона «Об очищении власти». Кроме того, большая часть лиц, занимающих такие должности, должна представлять ежегодные декларации о собственности, доходах, расходах, обязательствах финансового характера за прошлый год (статья 12). Любые факты коррупционного поведения, выявленные в ходе проверки, влекут за собой уголовную,
административную, гражданско-правовую или дисциплинарную ответственность (статья 21).
57. Уголовный кодекс Украины 2001 года содержит перечень «уголовных преступлений при пребывании в должности» (глава XVII). Они включают в себя пренебрежение служебными обязанностями и получение взятки (статьи 367-368). Лица, осужденные за совершение таких преступлений, наказываются лишением свободы на срок до трех лет, с конфискацией имущества и/или лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью. Эта процедура является предметом всех гарантий справедливого судебного разбирательства и позволяет суду принять решение, принимая во внимание тяжесть преступления и угрозы, которую личность несет для общества.
58. Закон «Об очищении власти» обходит этот пункт путем введения упрощенной, не индивидуальной процедуры, предусматривающей единые однородные санкции. Период исключения, введенного в этой санкции, превышает максимальный период запрета более чем в три раза, чем это предусмотрено Уголовным кодексом. Процедура не предусматривает персональных подходов, она не является избирательной. Таким образом, применение статьи 3 (8) Закона «Об очищении власти» может привести к тому, что тысячи человек будут лишены доступа к публичным должностям в течение 10 лет на основе выявленных нарушений в их финансовых данных наравне с лицами, ответственными за серьезные нарушения прав человека и преступления.
59. Украинские власти сообщили Комиссии, что применение мер люстрации в области коррупции является временным явлением, до полного вступления в силу антикоррупционных механизмов.
60. Эта оговорка, однако, не уменьшает озабоченности Комиссии. Проект поправок добавил новую статью 3 (9), предусматривающую 10-летний запрет на доступ к государственным должностям для «лиц, уволенных с должности судьи за нарушение присяги или нарушение принципов справедливости». Это положение является открытым для двух возражений. Во-первых, так как это касается представителей суда, снова вопрос возникает отношения к Закону о восстановлении доверия к судебной системе Украины. Во-вторых, так же, как статья 3 (8), проект статьи 3 (9) вводит единую систему санкций, которая применима ко всем делам, связанным с нарушением присяги или несовместимости, независимо от их тяжести. Следует напомнить, в этой связи, что Уголовный кодекс Украины содержит целый раздел об уголовных преступлениях против правосудия (глава XVIII), который вместе с дисциплинарными санкциями, которые было бы более целесообразно использовать, чем точечные положения, которые содержатся в Законе «Об очищении власти».
3. Исключения из запрета на доступ к публичным должностям
61. Закон «Об очищении власти» предусматривает определенные исключения из запрета на доступ к публичным должностям.
62. В соответствии со статьей 1 (9), Закон не применяется к лицам, рожденным после 1 января 1996 года. Это отражает один из принципов, изложенных в Руководящих принципах 1996, а именно, что «люстрация не применяется к лицу, не достигшему 18 лет на момент, когда осуществлял эту деятельность» (п. I).
63. Статья 3 (11) указывает, что при расчете времени в течение периодов, предусмотренных в статье 3 (1) - (2), определенные периоды, например, как период неисполнения обязанностей, не считаются. Это соответствует Руководящим принципам 1996. Ссылка в статье 3 (11) (с), не очень понятна, по крайней мере, в английском переводе.
64. В своем промежуточном заключении Венецианская комиссия отметила, что «даже добровольная отставка с должности до 22 февраля 2014 года не будет достаточной, чтобы быть освобожденным от люстрации» (п. 65). В Руководящих принципах 1996 явно указано, что «люстрация не налагается на человека, который /.../ добросовестно добровольно отрекся и/или отказались членства, занятости с соответствующей организации до перехода к демократическому режиму» (п. I).
65. Проект поправок принял это требование частично во внимание путем указания в заголовке статьи 3 (2), что запрет должен быть наложен на соответствующих лиц, которые «не были сняты с должности по собственному желанию». Положение не вполне ясно указывает, должна ли отставка была произойти в определенный период (21 ноября 2013 года - 22 февраля 2014 года), или выход на пенсию после этого срока также учитывается. Проект поправок не включают аналогичные положения в других разделах статьи 3. Поскольку «Цель люстрации - не наказывать людей, которые подозреваются, … а защищать новую демократию» (преамбула Руководящих принципов), изменения в отдельных установок являются фактором, который следует учитывать в отношении всех категорий лиц.
66. Статья 1 (7) предусматривает освобождение от запрета на доступ к публичным должностям для тех лиц, которые подпадают под действие статей 3 (2) - (4), «которые были признаны участниками боевых действий, бравшими участие в контртеррористической операции на востоке Украины в порядке, установленном Положением». Проект поправок изменил формулировку частично, ссылаясь на «тех, кто служил или служит в Вооруженных Силах Украины, Государственной пограничной службе Украины, Национальной гвардии Украины и других воинских формирований, созданных в соответствии с законодательством, в спецназе Министерства внутренних дел и Службы безопасности Украины и признаются в качестве комбатантов антитеррористической операции в восточной Украине». Логическое обоснование этого положения заключается в том, что, принимая участие в вооруженной борьбе в восточной Украине, люди доказывают свою лояльность к новому режиму. Это обоснование понятно. Тем не менее, учитывая то, что некоторые другие инструменты изъятия доступны в соответствии с Законом «Об очищении власти», статья 1 (7), может привести к возникновению спорных вопросов (как риск для жизни или потеря чести и достоинства) в отношении физических лиц, подлежащих люстрации.
С. Временные рамки применения Закона
67. Временные рамки применения Закона «Об очищении власти» относится к периодам, которые подлежат люстрации и периода, в течение которого очищающие меры должны оставаться в силе.
1. Периоды прошлого, которые подлежат рассмотрению
68. Как Венецианская комиссия отметила в своем временном заключении, Закон «Об очищении власти» нацелен на то, чтобы работать с двумя различными периодами недемократической власти в стране: Советский коммунистический режим и «узурпация власти со стороны Президента Украины Виктора Януковича» (п. 25).
69. Что касается первого периода, Венецианская комиссия подчеркнула, что «должны быть приведены убедительные причины касательно целесообразности люстрацию в отношении лиц, участвующих в коммунистическом режиме» (п. 37). Даже после обстоятельного обмена мнениями с украинскими властями все еще есть сомнения касательно наличия убедительных причин.
70. Венецианская комиссия в очередной раз напоминает, что «люстрационные меры по своей природе - временные и объективная необходимость ограничения отдельных прав, вытекающих из этой процедуры, снижается с течением времени». В то время как тоталитарная недемократическая сущность режима СССР существовала до 1991 года, необходимость использования люстрационных мер в отношении представителей этого режима, почти через 25 лет после его падения, кажется спорным. Вполне может быть, что некоторые из представителей коммунистического режима до сих пор представляют собой угрозу для демократического режима в Украине. Тем не менее, это не должно приниматься как факт только из-за того, что они занимали до 1991 года определенные должности. Их поведение и деятельность после 1991 года также следует принять во внимание.
71. Что касается второго периода, а именно «узурпации власти Президентом Украины Виктором Януковичем» (статья 1 (2) Закона), Венецианская комиссия повторяет, что «применение люстрационных меры в отношении деяний, совершенных после окончания тоталитарного режима может быть оправдано только в свете исторических исключительных и политических условий». Это, однако, должны определить власти Украины, существовали ли такие исключительные условия в стране во время и после падения режима Януковича.
2. Период отстранения от должности
72. В соответствии со статьей 1 (3) и (4) Закона «Об очищении власти», люди, которые попадают в одну из категорий, перечисленных в статье 3, должны быть исключены из любого из положений, перечисленных в статье 2 на срок5 или 10 лет. Период времени зависит от категории в соответствии со статьей 3. 10-летний период установлен для высокопоставленных должностных лиц из коммунистической эпохи и за период нахождения при власти Януковича, лиц, занимающих высокие должности во время революции на Майдане, лиц, участвовавших в коррупции и (согласно проектам поправок) лиц, уволенных с должности судьи за нарушение присяги или нарушение принципа несовметимости. 5-летний период рассчитается со дня, когда соответствующее решение суда вступило в силу.
73. 10-летний период начинается со дня, когда вступил в силу закон (16 октября 2014 года), что означает, что все люстрационные меры должны быть завершены 15 октября 2024 года. Из этого следует, что людям будет запрещен доступ к государственной службе в течение различных периодов – в зависимости от того, когда рассматривали их дело. Украинские власти заявили, что пропорциональность учитывается в порядке, в котором проводятся процедуры проверки: самые серьезные случаи были проверены в первую очередь. Венецианская комиссия считает, что возможность быть отстранённым от работы в государственных учреждениях на различные сроки за подобные деяния поднимает вопросы равенства, которые закон о люстрации не решает должным образом.
74. 10-летний период, который предусмотрен в Законе «Об очищении власти» противоречит требованиям Руководящих принципов 1996 по люстрации, а именно «отстранение от должности на основании люстрации не должно быть больше, чем пять лет, так как способность к позитивным изменениям в отношении и привычках индивида, не следует недооценивать» (п. г). Однако, как установил Конституционный Суд Чехии в 2001 году, «определение степени развития демократии в определенном состоянии - это социальная и политическая проблема, а не конституционный вопрос». Поскольку страны Центральной и Восточной Европы выбрали неравные пути развития в период после 1990г и риск рецидива тоталитарного/самодержавного режима оказался более реальным в некоторых из них, в том в Украине, некоторые положения должны быть оставлены на рассмотрение национальным властям, чтобы определить период, на который требуется люстрации.
75. В то же время, если национальные власти выбрали более длительный, чем рекомендовано в Руководстве от 1996 года, срок, они сами должны аргументировать, почему им необходимо такое продление. То же самое относится к ситуации, если учитываются несколько различных сроков отстранения, как это имеет место в Украину (5 и 10 лет).
76. Украинские власти утверждают, что 5-летний период отстранения не является достаточным для некоторых категорий люстрируемых должностей, потому что это соответствует обычной длительности политического срока (выборы в парламент проходят каждые 5 лет), Период отстранения может, таким образом, закончиться в тот момент, когда будут проводиться очередные парламентские выборы, в результате чего есть риск политического переворота. Этот аргумент является правдоподобным. Стоит также отметить, что некоторые из стран Центральной и Восточной Европы, которые прибегают к люстрации, определили срок отстранения свыше 5 лет. Это развитие предполагает, что 10-летний период отстранения, предусмотренный в Законе «Об очищении власти» не должен рассматриваться как необоснованный и непропорциональный.
77. Венецианская комиссия, тем не менее напоминает, что, как решил Европейский суд по правам человека в деле Жданок, национальные власти «должны держать ограничение законом под постоянным контролем, с целью завершить его как можно скорее».
D. Люстрационная администрация
78. Закон «Об очищении власти» определяет люстрацию как децентрализованный процесс, который пребывает в введении Министерства юстиции (заменен на Центральный орган исполнительной власти по люстрации в соответствии с проектом поправок), при поддержке консультативного общественного совета.
1. Децентрализованный характер процедуры люстрации
79. Статья 4 Закона «Об очищении власти» указывает, что лица, занимающие одну из должностей, перечисленных в статье 2 «должны представить своим руководителям письменные сообщения о том, являются ли они объектом запрета в соответствии с законом и дать согласие на изучение публичной информации о них». Проверка проводится в соответствии с графиком, утвержденным Кабинетом Министров Украины. Люстрация, таким образом, это децентрализованный процесс, который осуществляется ответственными лицами в рамках своей должности в их же структурах.
80. Децентрализованный характер процедуры люстрации не является бесспорным. Поскольку Украина никогда не проходила люстрацию в прошлом, есть риск того, что практика в соответствии с Законом, который должен быть реализован с помощью ряда государственных учреждений, может иметь признаки отсутствия единообразия или быть местом для сведения счетов на личном/политическом фронте или же привести к слишком мягким подходам к некоторым из люстрируемых лиц. Ситуация особенно проблематична в связи с тем, что судебный пересмотр решений о люстрации был де факто не оперативен, а решения в отдельных случаях, таким образом, не подлежат никакому внешнему контролю.
81. Украинские власти должны рассмотреть вопрос о пересмотре процедуры люстрации с учетом его централизации или, в качестве альтернативы, следует убедиться, что судебный пересмотр решений о люстрации является не просто теоретической возможностью, а реальностью.
2. Центральный орган мониторинга люстрации
82. Статья 5 Закона «Об очищении власти» назначает Министерство юстиции «органом, уполномоченным обеспечивать рассмотрение, предусмотренное настоящим Законом» (п. 1). Она также предусматривает, что Министерство должно в течение одного месяца после вступления в силу Закона (16 октября 2014года), назначить консультативный общественный совет по люстрации, который должен состоять из представителей средств массовой информации и широкой общественности, чтобы обеспечить гражданский контроль над процедурой очищения власти» (п. 2). Совет (Громадська рада при Міністерстві юстиції України з питань люстрації) была создана в ноябре 2014 года он в настоящее время имеет 12 членов. В Законе не очень понятно, какие полномочия есть у Совета и как конкретно она должна обеспечить гражданский контроль над очищением власти.
83. Руководящие указания от1996 определяют, что «люстрация должна быть в ведении специально созданной независимой комиссии из числа выдающихся граждан, выдвинутых главой государства и утвержденных парламентом" (номинальная)). На основе этого стандарта Венецианская комиссия вынесла Временное мнение о том, что: "Ответственность за проведение процесса люстрации должны быть снята с Министерства юстиции и возложена на специально созданную независимую комиссию, при активном участии гражданского общества» (104 с)).
84. Проект поправок предусматривает создание «центрального органа исполнительной власти со специальным статусом, который формирует и реализует государственную политику по очищению власти (люстрации)» (проект статьи 5 (1). Это центральный исполнительный орган (далее Исполнительный орган) должен таким образом заменить Министерство юстиции как центральный орган мониторинга процесса люстрации.
85. Исполнительный орган должен быть исполнительным органом того же уровня, что и министерство и другие центральные органы исполнительной власти. Его глава будет назначен премьер-министром по представлению Кабинета Министров и с согласия парламента (проект статьи 52). Глава может иметь до двух заместителей, назначаемых на должность и увольняемых Кабинетом Министров по представлению Премьер-министра (статья 19 (1) Закона о центральных органов). Как исполнительный орган не будет иметь членов, а только административный персонал.
86. Два основных вопроса, которые возникают по отношению к исполнительным органам, -один, относящийся к его независимости, и другой, относящийся к его компетенции. Эти два вопроса взаимосвязаны, так как государственный орган наделен полной независимостью, но без каких-либо полномочий будет одинаково проблематично быть независимым органом с сильными компетенциями.
87. Независимость Исполнительного органа, по всей видимости, гарантируется в соответствии с проектом поправок. Руководящие указания требуют, чтобы люстрация проводилась под контролем комиссии, которая: а) специально создана, б) независима, в) состоит из выдающихся граждан; г) из членов, назначаемых главой государства и утверждаемых парламентом. Венецианская комиссия в своем Временном заключении добавила еще одно требование: е) активное вовлечение гражданского общества.
88. Исполнительный орган должен быть специально создан. Это имеет правовую основу в Законе «Об очищении власти», с поправками и в Законе о центральных органах исполнительной власти. Его задача – деятельность, связанная с люстрацией и подобными вопросами, он создан специально для этого.
89. Исполнительный орган относительно независим. Согласно проекту статьи 5 с, независимость Исполнительного органа должна быть обеспечена за счет 1) его особого статуса; 2) особого порядка назначения главы /.../; 3) прозрачности его деятельности; 4) в противном случае, способом, предусмотренном в настоящем Законе. Проект поправок запрещает использование Исполнительного органа для решения политических, групповых или частных интересов. Он запрещает деятельность политических партий в Исполнительном органе. Проект поправки не указывает на то, что означает прозрачность деятельности Исполнительного органа и как она должна быть обеспечена.
90. Третье требование нацелено на то, чтобы обеспечить внутреннюю независимость членов комиссии. "Уважаемые граждане" в этом смысле, означает лиц, которые отличаются личной честностью и порядочностью. Проект не устанавливает требования к главе исполнительного органа, его заместителям и сотрудникам. Следует ожидать, что эти лица будут должны соответствовать тем же требованиям, что и любой другой гражданский служащий в Украине. Так как новый закон о государственной службе еще в стадии подготовки, Венецианская комиссия не знает, что это за требования и, таким образом, не в состоянии оценить, в какой мере они будут обеспечивать внутреннюю независимость главы/депутатов/сотрудников органа.
91. Исполнительный орган является частью исполнительной власти. Поэтому он не имеет "членов", а исключительно главу, его заместителей и сотрудников. Президент Украины или Верховной Рады не принимают участие в процессе выдвижения и назначения руководителя и его заместителей, не говоря уже о штатных сотрудниках Исполнительного органа. В то же время, парламент должен быть вовлечен в увольнение главы исполнительного органа.
92. Парламент не может сам назначать или увольнять главу и должностных лиц органа, потому что в соответствии со статьей 85 Конституции, одним из полномочий Верховной Раде является: "назначение или избрание, увольнение с должностей, предоставление согласия на назначение и увольнение с должностей лиц в случаях, предусмотренных в Конституции "(пункт 15).. Орган не упоминается в Конституции, потребуется поправка в Конституцию. Тем не менее, ничто в Конституции не препятствует другим формам участия парламента, или одного из ее комитетов, в назначении/увольнении главы органа и его заместителей.
93. Аналогичным образом, ничто не препятствует активному участию Президента Украины. На самом деле, в соответствии со статьей 106 Конституции, Президент "назначает по представлению премьер-министра Украины членов Кабинета Министров Украины руководителей других центральных органов исполнительной власти, а также глав местных государственных администраций и прекращает их полномочия в этих органах "(п. 10). Не совсем ясно, почему проект поправок отходит от этого правила, и почему глава органа будет назначаться и увольняться Кабинетом Министров.
94. Активное участие гражданского общества в назначении главы/заместителей главы органа и деятельности Исполнительного органа не предусмотрено в проекте поправок. Не совсем ясно, какими будут отношения между этим Советом и Исполнительным органом, и будет ли Совет иметь какие-либо формальные полномочия по отношению к деятельности исполнительного органа. В идеале, Совет должен играть определенную роль в назначении и отстранении руководителя Исполнительного органа и его заместителей.
95. Полномочия нового исполнительного органа изложены в проекте статьи 53. Ему будет поручено "осуществлять надзор и контроль за соблюдением законодательства об очистке власти (люстрации)" (53 (2)). Для этих целей, а также с целью координации действий общественных органов, обеспечивающих процедуру скрининга, он будет оказывать методическую поддержку и осуществлять внесение Единый государственный реестр, а также производить его администрирование. Это означает, что исполнительный орган имеет довольно слабые полномочия в процедуре люстрации, чтобы она могла оставаться децентрализованной. По причинам, изложенным выше, это создает проблемы.
96. Формулировка проекта статьи 53 и 54 не проясняет того, компетентен ли Исполнительный орган получать и рассматривать, как орган административного управления, жалобы со стороны отдельных лиц, подлежащих люстрации. В соответствии со статьей 53 (2), поручено осуществлять надзор и контроль за соблюдением закона. В соответствии со статьей 53 (6), орган может утверждать обязательные предписания об устранении нарушений согласно закона. Статья 54 (9) предусматривает, что исполнительный орган имеет право "получать заявления от физических и юридических лиц о нарушении требований Закона". Последняя формулировка предполагает, что Исполнительный орган может служить в качестве органа административного обжалования. Это можно только приветствовать. Тем не менее, если это так (согласно украинскому законодательству существуют конституционные препятствия для осуществления судебного рассмотрения органом исполнительной власти), закон должен указать это более конкретно, чтобы граждане знали о том, что юридические центры доступны для них. Закон должен также определить условия доступа к административному пересмотру, насколько такой пересмотр возможен и как он взаимодействует с судебной апелляцией.
97. Венецианская комиссия подчеркивает, что административное расследование Исполнительного органа никогда не может служить заменой судебному рассмотрению. Тем не менее, административная процедура и пересмотр в рамках административной процедуры должны следовать принципам справедливого судебного разбирательства (доступ к файлу, право быть услышанным, рассуждения о решениях, и т.д.).
Е. Защита прав люстрируемых лиц
98. Процедура люстрации и запрет на доступ к публичным должностям оказывают влияние на права заинтересованных лиц. В промежуточном заключении, Венецианская комиссия выразила обеспокоенность в связи с наличием Единого реестра лиц, подлежащих люстрации, а также касательно процессуальных гарантий для люстрируемого лица.
1. Единый реестр лиц, подлежащих люстрации
99. В соответствии со статьей 7 Закона «Об очищении власти», информация о лицах, подлежащих люстрации «должна быть внесена в Единый реестр лиц, которые полежат люстрации согласно Закона Украины «Об очищении власти» /.../ и хранятся в Министерстве юстиции Украины» (п. 1). Информация о лицах, подлежащих отстранению в соответствии со статьей 1 (4), должна быть также опубликована на официальном сайте Министерства юстиции. Это указывает на то, что за исключением лиц, подпадающих под статьи 3 (3) только касательно лиц, чье неадекватное поведение было установлено судом, можно распространять информацию и делать ее доступной для общественности, в то время как информация о лицах, в отношении которых вынесен запрет без суда (статья 1 (3)) информация распространяться не будет.
100. Это прочтение, однако, не соответствует практике. Онлайн-версия Реестра, доступная на сайте Министерства юстиции (lustration.minjust.gov.ua/register) содержит имена лиц, люстрированных согласно всех положений статьи 3.
101. Венецианская комиссия заявила в своем консультативном заключении касательно «бывшей югославской Республики Македонии», что «публикация до принятия решения суда является проблематичной согласно статьи 8 ЕКПЧ». Неблагоприятные последствия влияния такой публикации на репутацию человека вряд ли могут быть устранены после ректификации, и пострадавший может не иметь средств, чтобы защитить себя от таких негативных последствий. Последнее может быть адекватной мерой, необходимой в демократическом обществе, когда, наконец, сотрудничество доказано, не раньше. Публикация должна осуществляться только после решения суда «Основываясь на этом правиле, Венецианская комиссия в своем Временном мнении рекомендует сведения о лицах, подлежащих люстрации, могут стать достоянием общественности только после окончательного решения суда» (104с)),
102. Проект поправок направлен на то, чтобы внедрить эту рекомендацию, требуя, чтобы в дополнение к имени люстрированного человека указывался период его/ее отстранения из общественной жизни и правовых оснований этого отстранения, Единый реестр должен также содержать «информацию об апелляции человека в суде» (проект статьи 7 (3)), при условии, что эта информация доведена до сведения Исполнительного органа заинтересованным лицом. Это изменение приветствуется Венецианской комиссией. Английский перевод проекта поправок кажется ошибочным, поскольку информации, (информация о периоде времени, и об апелляции) внесена дважды.
2. Процессуальные гарантии
103. Руководящие принципы 1996 года предусматривают, что «ни в коем случае не может быть люстрировано лицо, без должной процессуальной защиты, в том числе, но не ограничиваясь правом на адвоката (назначается, если субъект не может позволить себе платить), чтобы противостоять и оспаривать доказательства, используемые против него, чтобы иметь доступ ко всем доказательствам виновности и невиновности, чтобы представить свои доказательства, проводить открытые слушания, если это требуется, и реализовать право на обращение в независимый судебный орган»’ (п. м)).
104. Европейский суд по правам человека в его прецедентном праве также подтвердил, что «если государство осуществляет меры люстрации, то оно должна обеспечить, чтобы лица, пострадавшие от люстрации, могли пользоваться всеми процессуальными гарантиями в соответствии с Конвенцией в отношении любого судебного разбирательства, связанного с применением таких мер». 31 Суд указал на некоторые из процедурных недостатков, которые может привнести Закон о люстрации, например -отсутствие доступа к файлу о люстрации неравенство сторон в судебных процессах, связанных с люстрацией.
105. Закон «Об очищении власти» в статье 1 (2) признает, что люстрация должна быть основана, в частности, на презумпции невиновности, и гарантии права на защиту (статья 1 (2)). Венецианская комиссия обращает внимание на некоторые недостатки закона, касающиеся процессуальных гарантий.
106. В ходе переговоров с украинскими властями и гражданским обществом Венецианская комиссия узнала, что многие судебные разбирательства приостановлены. Это негативно влияет на эффективность осуществления права и должно быть прекращено как можно быстрее. Это также негативно характеризует состояние законности и защиты прав человека в Украине.
IV Выводы
107. Закон «Об очищении власти» отличается от люстрационных законов, принятых в других странах Центральной и Восточной Европы тем, что он является более широким по охвату. Это преследует две различные цели. Первое - защищать общество от людей, которые, из-за их поведения в прошлом, могли бы представлять угрозу для нового созданного демократического режима. Второй - государственную администрацию от физических лиц, которые занимаются масштабной коррупцией.
108. В своем промежуточном заключении, датированном декабрем 2014 года, Венецианская комиссия подчеркнула, что с целью соблюдения прав человека, верховенства закона и демократии, люстрация должна установить справедливый баланс между защитой демократического общества, с одной стороны, и защитой прав человека, с другой стороны. Комиссия также обратила внимание на некоторые недостатки закона 2014 года «Об очищении власти», относящиеся к сфере применения Закона (необходимость ограничения люстрации наиболее важными должностями в государстве и т.д.), срокам (два периода отстранения и т.д.), люстрационной администрацией (децентрализованная процедура, отсутствие независимого органа и т.д.) и процессуальными гарантиями (индивидуализированная ответственность, защита персональных данных физических лиц, подлежащих люстрации, наличие судебного рассмотрения и т.д.).
109. Украинские власти пришли к выводу, что закон требует доработки для того, чтобы отвечать соответствующим международным стандартам, и получить одобрение Венецианской комиссии. В феврале-мае 2015 года состоялся широкий обмен мнениями между украинскими властями и Венецианской комиссией. Диалог был конструктивным и помог прояснить некоторые спорные моменты.
110. В апреле 2015 года Венецианская комиссия получила от украинских властей ряд проектов поправок к Закону «Об очищении власти» и к другим соответствующим законам, в частности, в избирательное законодательство, которые в настоящее время находятся на рассмотрении в парламенте. Венецианская комиссия приветствует некоторые улучшения, предложенные в проекте, такие как создание центрального органа исполнительной власти по люстрации или изменения касательно Единого реестра. Тем не менее, закон - даже с поправками - по-прежнему имеет некоторые недостатки.
111. Венецианская комиссия хотела бы особо обратить внимание на следующие основные моменты:
а) защита нового демократического режима от элит предыдущего недемократического режима и борьба с коррупцией – ценные и законные политические цели. Тем не менее, они едва ли могут быть достигнуты с помощью одних и тех же средств. Исключение из общественной жизни на фиксированный период (один для всех) должно быть установлено только для лиц, относящихся к первой категории. Статью 3 (8) следует либо перенести из закона «Об очищении власти» в Закон «О принципах предотвращения и противодействия коррупции», или пересмотреть для обеспечения индивидуализации. При отстранении от доступа к государственным должностям из-за нарушения предоставления финансовых данных, следует принимать во внимание характер и степень искажения информации. Отстранение на основе Закона «Об очищении власти» должно быть несоразмерным санкции в виде лишения права занимать определенные должности, которая может быть наложена в соответствии с Уголовным кодексом.
б) рядовые судьи должны быть исключены из статьи 2 (4) с учетом исключительно положений закона «О восстановлении доверия к судебной системе Украины».
с) статьи 2 (11) и 2 (12) следует исключить, поскольку они неуместны и вводят в заблуждение. Запрет на доступ к публичным должностям не мешает отдельным лицам быть кандидатами на любые должности.
г) Украинские власти должны рассмотреть все ли позиции, перечисленные в статьях 3 - (2), играли ли они важную роль в злоупотреблении властью во время режима Януковича в 2010-2014 годах, или же во время событий Майдана на рубеже 2013-2014 гг. При этом должна приниматься во внимание конкретная ситуация в Украине, в то же время учитывая, что «если организация совершил серьезные нарушения прав человека, член или сотрудник этой организации считается таковым, что принимал участие в этих нарушениях, если он был высокопоставленным чиновником в этой организации» (пункт, ч) Руководства).
е) статьи 3 (5) - (6) должны указывать на то, что суд должен выносить соответствующее решение применительно к самому деяния, за которое происходит отстранение.
э) Люстрацию следует вводить централизованно. Если сохранится децентрализованная процедура, компетенция исполнительного органа должны быть усилена (или обозначена более четко). Самое главное то, что Исполнительный орган должен служить в качестве органа административного надзора, быть открытым для жалоб лиц, подлежащих люстрации. Административный надзор не должен служить в качестве замены судебного рассмотрения, которое должно быть осуществлено настолько оперативно, насколько это возможно.
112. Венецианская комиссия готова предоставить дополнительную помощь украинским властям в ответ на их hhidttidzuiqdekmp запрос.
